La economía neoinstitucional proporciona el marco teórico para explicar las condiciones actuales del Estado en los países en desarrollo y con economías en transición. Numerosos estudios e investigaciones empíricas vinculan las capacidades de las instituciones con los resultados en el desarrollo económico, político y social. No obstante, no existe trabajo alguno que demuestre la relación existente entre el desarrollo y las instituciones, lo cual se complica todavía más se consideran las influencias culturales y ambientales.
Payne y Losada (2000) definen a las instituciones como el conjunto de normas formales (leyes, normativas, procedimientos, etc.) y normas y reglas informales (costumbres, convenciones sociales, valores, etc.), así como las organizaciones que las crean, mantienen y aplican. La capacidad institucional la definen como la competencia o suficiencia de la configuración de las instituciones para permitir que la sociedad resuelva sus problemas colectivos presentes y futuros de modo que pueda experimentar un crecimiento económico y social sostenido en un contexto en que las libertades básicas, las garantías constitucionales y los derechos humanos estén razonablemente asegurados. En el concepto de capacidad institucional se condiciona la capacidad a la generación de desarrollo humano.
El diseño del Estado con fundamento en la economía institucional enfatiza la información y los incentivos como los elementos clave. La nueva economía institucional (Williamson, 2000) opera en dos niveles: el medio ambiente institucional que proporciona las reglas del juego y las instituciones de gobernabilidad o el juego mismo. Los modelos de la economía institucional en que se fundamentan los cambios en el nuevo diseño organizacional son los de cooperación para la regulación, la teoría del principal –agente –cliente, la elección pública, modelos de competencia, los costos de transacción.
La teoría de la agencia asume que los agentes buscan maximizar su propia utilidad más que aquellos de la organización o bien sus dueños. La teoría de la elección pública asume que los políticos persiguen su propia utilidad más que el interés público. Por lo mismo, imponen objetivos a las organizaciones del Estado para obtener más votos en vez de buscar la eficiencia y eficacia.
Los costos de transacción delimitan las dimensiones que describen las transacciones, enfocándose en los factores que son responsables por la ruptura de las transacciones ideales en el derecho y en la economía, de acuerdo con los que los contratos toman su lugar entre agentes económicos. Las economías de los costos de transacción mantienen que cualquier tema que surja puede ser resuelto como un problema de contratación y se suscribe al dictado de que deben ser organizados alrededor de mecanismos más que de teorías generales. Las economías basadas en los costos de transacción buscan explicaciones comparando las diferentes formas institucionales, aunque es más fácil identificar los costos que establecer una diferencia comparativa entre un modo de gobernabilidad y otro (Williamson, 2000)
Con fundamento en estas teorías de la economía institucional, la administración pública se transforma en gerencia o gestión pública. En la década de los ochenta, la gerencia pública empieza a aplicar principios de la administración de organizaciones privadas, entre los que destacan: Descentralización y flexibilización de las estructuras administrativas, reducción de los niveles de las jerarquías con controles por resultados y con una orientación hacia la atención al ciudadano. Subyacente a la descentralización de la administración pública, está "el reconocimiento de que la administración central no había podido responder con agilidad, flexibilidad, presteza y creatividad a las demandas y presiones de un Estado que se decidiera desarrollista", sostiene Bertero (1985:17).
Así, los principios de la organización empresarial privada son aplicados en la administración pública y el sostén de un proyecto de sociedad concebido empresarialmente (Roitman Rosenmann, 2001). Algunos mecanismos del proceso de la gerencia pública son:
El contrato de gestión que se celebra entre el gobierno central y las agencias descentralizadas para la realización de actividades y funciones específicas, como en el caso de la prestación de servicios públicos. Se distinguen las agencias que realizan actividades exclusivas del Estado y las descentralizadas. Mediante el uso del contrato de gestión, el núcleo estratégico establece los objetivos, actividades, funciones e indicadores de desempeño de las agencias descentralizadas y autónomas.
Se promueve el apoderamiento de los funcionarios públicos, mediante procesos de empowerment que les otorgan más autonomía y responsabilidad en el desempeño de sus funciones. Igualmente se promueve el ejercicio del empowerment u otorgamiento de poder de decisión y autonomía a los agentes y gestores, mediante la delegación de autoridad y funciones y complementada con formas de control del desempeño. Se privilegia la participación de profesionales en ejercicio libre y auto-empleados, emprendedores de negocios, empresarios, etc. Además, se fortalece la autonomía de las asociaciones empresariales y de otros grupos y organizaciones.
El modelo gerencial del Estado se aparta del modelo neoliberal del Estado que centra las decisiones en los principios del libre mercado y en una política económica que beneficia al sector financiero sobre otros sectores productivos. Bajo este enfoque, las opciones de política económica se estrechan. El modelo gerencial del Estado centra sus decisiones en una redefinición de las relaciones entre la sociedad y el Estado (CLAD, 1998).
La política económica que prevalece es la monetarista cuyo principal objetivo es mantener los equilibrios macroeconómicos. Obviamente, esto estrecha las opciones de política económica de que disponen los Estados nacionales. La política económica recomienda las desregulaciones, privatizaciones, flexibilización del mercado laboral, adelgazamiento de la burocracia del Estado, equilibrio fiscal, etc. Por ejemplo, los mecanismos político-administrativos que agregan altos costos burocráticos a los procesos de transacción, deben ser identificados para ser puestos en el mercado. Por lo que respecta a las privatizaciones, estas deben acompañarse de procesos de regulación de calidad y precios, difícil de lograrlo en aquéllas actividades que son monopólicas.
Reingeniería institucional para el rediseño de funciones orientadas al cambio estructural del aparato burocrático. Este movimiento surgió a partir del trabajo seminal de Osborne y Gaebler (1992) titulado Reinventando el gobierno. Prats (2000) sostiene que este movimiento sólo es positivo si se realizan las reformas constitucionales e institucionales correspondientes para modificar la cultura política en que se sustenta. La aplicación de la reingeniería no necesariamente implica la reducción del personal, que no puede ser tratada como un fin en sí misma ni tampoco en relación con los problemas fiscales del Estado.
Desarrollo gerencial de los funcionarios públicos mediante la implantación de programas de capacitación y adiestramiento, de evaluación del desempeño y de incentivos. El equilibrio de los diferentes actores involucrados en los procesos de gobierno, de administración, económicos y sociopolíticos, se expresa en la estructura formada por los incentivos que el sistema tiene para cada uno de ellos. El diseño de las estructuras institucionales y la creación de sistemas de incentivos adecuados afectan el comportamiento de los diversos actores.
Los procesos de decisiones se llevan a cabo dentro de un sistema institucional en el cual se regulan y se facilitan los comportamientos e interacciones de los diversos actores gubernamentales, políticos, sociales, etc. Con la facilitación de los procesos político - sociales entre las partes involucradas en los procesos de tomas de decisiones públicas, se privilegian las negociaciones e influencias que buscan mantener el equilibrio entre los diferentes intereses.
Control social que maneja las complejas relaciones entre los agentes y los ciudadanos mediante la creación de instituciones, muchas de las cuales también controlan la burocracia del poder público. El paradigma del control político es ya obsoleto (Schmidt, 2000b). El sistema político basado en un partido hegemónico vuelve deficiente a la elite burocrática administrativa más centrada en el control político corporativo que en la prestación de servicios de calidad. Este control social tiene su máxima expresión en el control judicial que garantiza trato igual a los ciudadanos sobre actos ilícitos. También se hace necesario el establecimiento de una ética que responda a la acción pública y que delimite los principios morales para que los actos privados sean sometidos a las regulaciones de las instituciones. Por ejemplo, uno de los retos es el control de la corrupción mediante mecanismos que funcionen con eficacia y confiabilidad pero sin regulaciones extremas de carácter administrativo
Democratización del poder público incrementando los grados de responsabilidad del servidor público, mediante acciones de transparencia y accountability o rendición de cuentas ante la sociedad. Esta rendición de cuentas y de responsabilidades por el manejo de recursos del Estado que provienen de la ciudadanía no había sido exigida anteriormente. De acuerdo con los principios de reforma gerencial propuestos por el CLAD ( 1998), se debe aumentar el grado de responsabilidad del servidor público en tres aspectos: i) ante la sociedad, tornando la administración pública más transparente, orientada hacia la rendición de cuentas; ii) ante los políticos de gobierno o de la oposición, electos por democracia representativa; y iii) ante los representantes formales e informales de la sociedad que actúan en la esfera pública no-estatal.
El gasto social se reduce en el destinado a la política social (educación, salud, alimentación, habitación, etc.) y se reorienta a la creación de redes de protección para los que menos oportunidades de desarrollo tienen. Sin embargo, en la concepción que tiene el CLAD (1998) del modelo gerencial del Estado, se afirma la responsabilidad que éste tiene "en relación con los derechos sociales y su papel financiador en el área de los servicios sociales de educación, salud y cultura".
| Característica | Modelo burocrático | Cultura de gestión pública | Modelo gerencial |
| Organización | Coordinación fragmentada | Capacidad de cooperación, Organización fluida | Establecimiento de incentivos de cooperación entre niveles de gobierno. |
| Comunicación | Comunicación vertical | Comunicación abierta | Comunicación en red |
| Delimitación de tareas | Especialización | Multifunciones | Técnica y política son inseparables. |
| Orientación al cambio | Cambio de técnicas | Cambio de sistema humano y cultural y el conjunto de relaciones complejas de poder. | Modifica la relación entre el Estado y al sociedad |
| Desarrollo humano | Meritocracia | Inversiones en el conocimiento del funcionamiento del sistema humano, dirigidas a: Preparación de las decisiones, Evaluación de los resultados Entrenamiento para la nueva cultura. | Profesionalización de la alta burocracia. |
| Control | Relaciones vagas entre programas y resultados. Se lleva a cabo por administradores y estructuras internas y externas de control. | Control continuo y permanente de las operaciones | Control a posteriori de los resultados. Control de costos. Control por ompetencia administrada y control social |
| Control | Estimula el cumplimiento correcto de los procedimientos. | Eficiencia más allá de las metas del deber. | Preocupación por ganancias de eficiencia y productividad de las políticas. |
| Desarrollo de recursos humanos | Aprendizaje gremial limitado | Compartir conocimientos sobre la base de la confianza para ajustarse al cambio. Requiere considerar todas las experiencias. | Aprendizaje organizacional |
| Establecimiento de objetivos | Metas no claras o retóricas. | Fines generales- Utilizar recursos-reducir restricciones | Definición clara de objetivos, en lo sustancial y no como proceso administrativo. |
| Comportamiento humano en las organizaciones | El comportamiento individual se ajusta a la estructura organizacional | Revolución en el comportamiento gerencial: transformar la actitud mental de los miembros y las relaciones entre ellos. | Comportamiento orientado por un sistema de incentivos e instituciones |
| Estructuras organizacionales | Estructuras rígidas, autoritarias. | Estructuras y procesos sencillos: formación de células especializadas de analistas profesionales | Separación funcional de estructuras responsables de la formulación de políticas y unidades descentralizadas y autónomas. |
| Centralización/ descentralización | Crecimiento de oficinas centrales de gestión. | Descentralización | Centralización y descentralización complementaria |
| Grado de autonomía | Estructura totalizadora de la organización sin unidades autónomas | Unidades autónomas | Administradores públicos autónomos |
| Formas organizacionales | Ministerios | Agencias públicas abiertas a la competencia | Delegación de la ejecución en agencias descentralizadas |
| Provisión de servicios públicos | Los sistemas de provisión de servicios públicos se formulan e implementan sin consulta a los ciudadanos | La ciudadanía participa en los procesos de formulación y decisión de la provisión de los servicios públicos | La provisión de servicios se orienta hacia el ciudadano-usuario, considerado como cliente.. |
| Proceso de toma de decisiones | Los funcionarios siguen literalmente las reglas establecidas y las órdenes recibidas. | Mayor discreción | Capacidades de negociación y responzabilización. |
| Procesos de Evaluación | Los criterios de evaluación se establecen desde el punto de vista de eficiencia desde la cúspide de la pirámide. | La evaluación se dirige a un cambio de cultura como condición para el éxito técnico. | Los ciudadanos participan en la evaluación y en la gestión de las políticas públicas. |
| Resultados | Conformismo y obediencia | Juzgados por resultados (Accountability) | Fiscalización y control social de los ciudadanos. |